Liberale Regulierung: die Gründung der deutschen Reichsbank und der Bank von Spanien als Zentralnotenbanken 1874/75

Abstract

In den Jahren 1874/75 wurden in Deutschland und Spanien Zentralnotenbanken eingeführt und zu diesem Zweck umfangreiche Notenbankgesetze erlassen. Auf welche politischen und ökonomischen Interessen, geldtheoretischen Paradigmen und sozioökonomischen Rahmenbedingungen gingen diese Bankgesetze zurück? Welche institutionellen Vorbilder gab es und unter welchen Alternativen konnte gewählt werden? Welche Erfahrungen wurden mit dem bisherigen System regionaler Monopole gemacht? Welche Rolle wurde den Zentralnotenbanken zugedacht? Mit welcher Organisation, Rechtsform und Geldpolitik sollten diese Ziele erreicht werden? Entsprach die Praxis der Geldpolitik auch der normativen Vorgabe? Zur Beantwortung dieser Fragen stehen die Entscheidungs- und Verfügungsrechte, die Elastizität des Geldangebots, die Verlässlichkeit des Rechtssystems und der institutionelle Wandel des Notenbanksystems im Vordergrund. Zentralbanken werden auf der Basis eines institutionenökonomischen Modells von Curzio Giannini weder real- noch idealtypisch als isolierte Einheiten betrachtet sondern als Knotenpunkt konträrer Interessen analysiert. In Deutschland wurde mit dem Bankgesetz von 1875 ein semizentralistisches Notenbanksystem installiert, dessen wichtigstes Merkmal die Gründung der Reichsbank war. Die Reichsbank stand als private Aktiengesellschaft unter ausschließlich staatlicher Leitung an der Spitze dieses Systems und war das Ergebnis eines Kompromisses privater, fiskalischer und öffentlicher Interessen. Die Reichsbank war als Instrument gedacht, um das deutsche Notenbanksystem in einem 15 jährigen Übergangs- und Bewährungsprozess in ein monopolistisches Zentralnotenbanksystem zu überführen. Grundelemente ihrer Organisation, Ordnungs- und Prozesspolitik entsprachen der zeitgenössischen Auffassung vom Eisenbahnsystem. Anhand bisher unbekannter Dokumente wird gezeigt, dass das Bankgesetz zur Gründung der Reichsbank auf die Planungen der liberalkonservativen Ministerialelite des Kaiserreichs zurückging. Mit der Reichsbank sollte das inländische Wachstum befördert, der Anschluss an den englischen Goldstandard garantiert und der Übergang zum Buchgeld beschleunigt werden. Um den Geldwert bei wechselnder Geldnachfrage zu sichern wurde der Reichsbank zwar eine elastische Geldangebotspolitik erlaubt, diese aber an ein strenges Normensystem gebunden. Diese Regeln waren der zeitgenössischen Banking- und Currencytheorie entnommen und entsprachen dem Paradigma der Newtonschen Physik. Durch die Übertragung dieser Vorschriften in mathematische Funktionen wird der Handlungsspielraum des Bankvorstands ermessen, dem nach Gesetzeslage eigentlich nur eine administrative Funktion zukam. Es gelang dem Bankvorstand aber, diese Vorschriften im Sinne einer pro-zyklischen Konjunkturpolitik legal zu umgehen.

In Spanien wurde 1874 ein bankingtheoretisches Modell nach französischem Muster eingerichtet. Die neue Zentralbankverfassung leitete den Richtungswechsel zum liberalkonservativen Zentralstaat ein. Im Gegensatz zum französischen Vorbild wurde der Regierung nahezu unbegrenzter Staatskredit eingeräumt und es der Bank als privater Aktiengesellschaft ermöglicht, ihre Gewinne zu optimieren. Im Rahmen sozioökonomischer Entwicklungsverläufe wird das institutionelle Netzwerk aufgezeigt, in dem Regierung, Staatsnotenbank und Provinznotenbanken seit Mitte des 19. Jahrhunderts agierten. Anhand makroökonomischer Koordinaten und einer erstmalig unternommenen mikroökonomischen Innenperspektive wird nachgewiesen, aufgrund welcher Sichtweisen und Alternativen es schließlich zum Bankdekret von 1874 kam. Der schwebende Rechtscharakter des Bankdekrets führte zu massiven Widerständen seitens der Provinznotenbanken. Aus der Differenz zwischen gesetzlicher Norm und organisatorischem Vollzug werden die Transaktionskosten konfiguriert, die den Übergang zu einem effizienten Zentralbanksystem erschwerten.

In 1874/75 both in Germany and Spain bank laws were issued that changed a formerly decentralised note-issuing system with regional monopolies to a centralised and hierarchical structure with a Central Bank at its top. Which political and economic interests, monetary theories, social and economic constraints qualified for the respective bank laws? What kind of institutional alternatives were at hand? Did a formerly decentralised system of regional monopolies really fail? Which functions were both Central Banks ascribed to? Did legal norms guarantee that bank authorities managed money supply in due course? Answers are presented on behalf of a comprehensive institutional approach outlined by Curzio Giannini from the Bank of Italy. This approach combines property rights analysis, transactions costs, monetary theory and evolutionary economics. Legal norms are also checked by functional analysis. Evidence is presented as highly revealing documents of central decision-makers are presented for the first time.

The Reichsbank was founded in 1875 as a private equity company with an executive board that existed solely of government functionaries. This legal structure was only partly the result of a compromise out of private, public and fiscal interests. As a temporary Public-Private-Partnership model the Reichsbank was permitted a period of 15 years to prove its successful working. At the end of this transformation decision makers imagined a Central Bank with the monopoly to issue notes. Bank notes would also have to be replaced step by step by the use of cheques and current accounts. Decision-makers stipulated a set of strict norms in order to hold both the price level constant and the money supply elastic. These norms were a mixture of elements taken from contemporary Banking and Currency-School. Evidence is given that these norms should steer money supply steadily towards an equilibrium point – according to the principles of Newtonian Physics and the working of the railway system. The rules for money supply would leave the executive board of the Reichsbank with no discretionary choice. Yet, the executive board managed to overcome these norms in order to satisfy money demand.

The Spanish note-issuing system was based on the legal norms of Banking-School and the French central bank system. In contrast to these models, in the Spanish central bank law security standards for monetary stability were purposely lowered. Banking norms were opened up to allow for almost unlimited government credit and were eased to maximise the private profit of bank owners. As this may be seen as a rather questionable means towards monetary stability and economic efficiency, the range of alternative decisions is discussed. A long term institutional perspective gives insight into government relations with the Bank of Spain in Madrid and regional banks whose issue of notes was envied by the Bank of Spain ever since. Informal networks illustrate the structure of decision-making within Spanish financial and fiscal oligarchy. Confidential reports of central decision-makers point to the possibility of alternative choices. Intense discussion within the board of the Bank of Spain itself shows which kind of experience and future expectation drove the majority of the executive board finally towards accepting the new central bank law. Provincial note banks resisted in 1874 furiously to the fact that they were taken off their legal right to issue notes in their respective provinces. In response, the bank law could not be executed as imagined by its authors and had to be postponed several times. As legal norms and their effective implementation diverged immensely various kinds of transaction costs are localised in the wake of institutional change.